En el ámbito académico y profesional, los términos metodología y estrategia a menudo se utilizan de forma intercambiable, lo que puede generar confusión. Sin embargo, cada uno de ellos posee un significado y un alcance distintos, fundamentales para comprender la planificación y ejecución de cualquier proyecto o proceso de aprendizaje.
Metodologías: El Marco General de Acción
Las metodologías representan el conjunto de principios, enfoques y procedimientos sistemáticos que guían la forma en que se aborda un problema o se investiga un fenómeno. Son marcos conceptuales amplios que establecen las bases para la investigación y la intervención.
En el contexto de la política agraria colombiana, las metodologías se han manifestado a través de diversas iniciativas legislativas y programas diseñados para abordar la cuestión de la tierra. Desde la década de 1930, las dinámicas políticas y sociales en Colombia impulsaron la creación de estrategias para dotar de tierras a la población rural. Para ello, se diseñaron programas con el objeto de entregar predios baldíos o redistribuir la propiedad privada agraria en el país, aunque ninguno se ejecutó completamente ni cumplió cabalmente su finalidad.
Evolución de las Políticas Agrarias en Colombia
El primer intento significativo se presentó con la Ley 200 de 1936. Con esta norma se pretendió brindar garantías jurídicas a los colonos sobre las nuevas tierras baldías que trabajaban. Posteriormente, el segundo intento de reforma agraria se implementó a través de la Ley 135 de 1961. En esta se crearon mecanismos para redistribuir la propiedad mediante el establecimiento de herramientas que permitían adquirir tierra privada (compra directa, expropiación o extinción de dominio) para luego entregarla a los campesinos.
Además, en materia de titulación de baldíos se creó el Incora para administrar y entregar estos bienes. Se establecieron límites para su adjudicación, como la imposibilidad de adjudicar predios ocupados por indígenas o los límites al tamaño del predio adjudicado por familia. En el proceso constituyente de 1991, se elevó a rango constitucional el deber del Estado de brindar acceso a tierras a la población campesina.
Interpretaciones sobre la Constitución de 1991 y la Política Agraria
Sobre los efectos que tuvo la Constitución de 1991 en la política agraria, existen dos lecturas. La primera afirma que el texto constitucional no generó cambios significativos sobre la propiedad agraria, pues se mantuvo el régimen de propiedad individual existente. Sin embargo, esta interpretación se realizó al analizar únicamente el texto constitucional.
Por el contrario, la segunda lectura considera que la Constitución estableció unos parámetros claros sobre la obligación de promover el acceso a tierras a través de la redistribución. Independientemente de la interpretación que se escoja sobre los efectos de la Constitución en la política agraria, es claro que existe un deber de promover el acceso a tierras, desarrollado principalmente por la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 902 de 2017.
Estrategias: Los Caminos Específicos para Alcanzar Objetivos
Las estrategias, por otro lado, son planes de acción concretos y detallados que se diseñan dentro del marco de una metodología para alcanzar objetivos específicos. Son los "cómo" se van a lograr las metas definidas por la metodología.
En el contexto del artículo, se evidencia una confusión conceptual al equiparar las políticas de formalización de tierras con la garantía constitucional de acceso a la propiedad rural. La premisa que impulsó estos programas fue que a mayor seguridad en los derechos de propiedad, mayor sería el desarrollo. Si bien es cierto que la inseguridad en los derechos de propiedad puede generar baja inversión productiva, la formalización por sí sola no garantiza el acceso a la tierra.
Formalización de Tierras vs. Acceso a la Propiedad
Como se mostrará en este artículo, para cumplir con la obligación del artículo constitucional 64, el Estado implementó los programas de formalización de tierras. Estas políticas consisten en brindar asistencia estatal a los ciudadanos con derechos precarios e incompletos sobre sus predios, con el objetivo de adelantar los procedimientos necesarios para consolidar el derecho de dominio.
Respecto de la literatura sobre los beneficios de la formalización, De Soto planteó que los países con bajos índices de formalidad o legalidad en los derechos de propiedad tienen un grado bajo de desarrollo económico porque su población no puede disponer de la propiedad como un activo económico en los sistemas financieros o comercializarla, pues la condición de informalidad impide negociarla abiertamente en el mercado. Igualmente, se planteó que la inseguridad en los derechos de propiedad genera una baja inversión productiva, pues existe incertidumbre sobre la posibilidad de recuperar la inversión ante una eventual pérdida de la propiedad o la imposibilidad de acceder a los sistemas crediticios.
En contraposición, otros estudios muestran que, confrontando estas teorías con evidencia empírica, los beneficios pregonados no se han probado o tienen efectos diferenciales en las zonas en que se desarrollan porque es una fórmula que depende de los contextos en que se aplique. Lo anterior, muestra que en la literatura nacional no se ha realizado una evaluación sobre las virtudes o deficiencias de los programas de formalización como política pública diseñada para cumplir con el mandato del artículo 64 de la Constitución.
La Confusión Conceptual: Peras y Manzanas en la Política Agraria
El presente artículo busca llenar este vacío mostrando los alcances y limitaciones de los programas de formalización como políticas para cumplir con los objetivos constitucionales sobre acceso a tierras que fueron debatidos y aprobados en la Asamblea Nacional Constituyente (ANC). Para ello, en primer lugar, se presenta la definición jurídica de la formalización, se explican sus posibles rutas o mecanismos de consolidación, se describen brevemente las políticas públicas identificadas a nivel nacional y se muestra la relación que encuentra el Estado entre estos programas y la obligación de promover el acceso a la propiedad del artículo 64 de la Constitución.
Finalmente, se argumenta que los programas de formalización no son aptos para cumplir con el mandato constitucional de acceso a tierras ni con los objetivos trazados en la ANC. La forma en que operan estos programas no permite cumplir con esos fines. Como conclusión se encuentra que, como el adagio popular lo menciona, se está comparando peras con manzanas, porque los programas de formalización son políticas inadecuadas para cumplir con el fin constitucional de garantizar el acceso a la propiedad rural establecido por la ANC. Además, los objetivos que podrían cumplir no han sido satisfechos por la forma en que se han ejecutado los programas.
Somos conscientes de que el acceso a tierras y las políticas de formalización no deberían compararse, pero este análisis es necesario debido a que el Estado colombiano insiste en esta relación. Para la elaboración de este artículo se utilizaron técnicas de investigación y análisis cualitativo y cuantitativo.
Metodologías de Investigación Aplicadas
En primer lugar, para la reconstrucción de los debates de la ANC, se realizó un trabajo de archivo en el cual se consultaron 144 gacetas y actas de la Plenaria y la Comisión Quinta de la ANC publicadas entre febrero y julio de 1991. En segundo lugar, se sistematizaron todos los documentos de la ANC en los que se propusieron y discutieron aspectos relacionados con el acceso a la propiedad rural. Luego, se realizó una sistematización y análisis de los documentos jurídicos y de política pública de los seis programas nacionales de formalización identificados en el curso de la investigación.
La importancia de contrastar los debates de la ANC, los programas de formalización y los datos que arroja el sondeo permiten dos cosas. En primer lugar, evidencian la distancia existente entre los fines planteados por la Constitución, los programas de formalización que afirman desarrollarlos y la experiencia de quienes han participado en estos programas. En segundo lugar, a los programas de formalización los acompaña la falta de evidencia empírica que se espera cubrir a través de las tres fuentes de información que se presentan.
Tipos de Programas de Formalización
Como se mencionó inicialmente, se han identificado dos tipos de programas de formalización en el país. Los primeros son aquellos utilizados como estrategias de promoción de otras políticas. Bajo esta categoría se agrupan los programas de formalización que se han desarrollado con el objeto de impulsar las políticas de disminución de cultivos de uso ilícito. Estos programas parten de la premisa de que existe una relación entre la presencia de cultivos ilícitos y la informalidad de la tierra, por lo cual, consideran que la titulación de los predios es un mecanismo para evitar la siembra de este tipo de plantaciones.
Bajo esta perspectiva, la formalización es vista de dos maneras. Por una parte, como incentivo positivo para la disminución de cultivos ilícitos porque se promete la asistencia estatal para titular los predios y la entrega de bienes y servicios a cambio de que los usuarios de estas políticas sustituyan o no realicen nuevos cultivos de uso ilícito. En Colombia se han identificado cuatro programas que han utilizado la titulación como mecanismo para incentivar la disminución de cultivos de uso ilícito.
Ejemplos de Programas de Formalización como Promoción de Otras Políticas
- El primer programa se desarrolló en Antioquia entre 2008 y 2013 y fue ejecutado en las regiones del bajo Cauca, nordeste, norte y oriente del Departamento.
- El segundo programa se desarrolló en los municipios de Los Andes Sotomayor y Linares en el Departamento de Nariño entre 2013 y 2017.
- El tercer programa es "Formalizar para sustituir", una estrategia impulsada desde 2016 hasta la fecha por la Agencia Nacional de Tierras (ANT) a nivel nacional con el objeto de desincentivar los cultivos de uso ilícito mediante la titulación de predios informales.
- El último programa identificado en esta categoría es el proyecto impulsado desde 2018 por la ANT específicamente para la Zona de Reserva Campesina (ZRC). Este proyecto pretende disminuir los cultivos de uso ilícito en la ZRC de la Perla Amazónica, ubicada en Puerto Asís, Putumayo, y la ZRC del Valle del río Cimitarra ubicada en los municipios de Remedios y Yondó, en Antioquia, y Cantagallo y San Pablo, en Bolívar.
El segundo tipo de programas de formalización son aquellos que se implementan como política pública independiente que pretende disminuir la informalidad en la tenencia de la tierra. Sin embargo, ambos tipos de políticas de formalización coinciden en algo: se fundamentan en brindar acceso a la propiedad para la población rural y desarrollar el artículo constitucional 64.
Definición Jurídica de Formalización y sus Procedimientos
En esta sección, se define jurídicamente qué se entiende por formalización. Se describen los dos tipos de programas de formalización identificados que se han implementado en el país. Se define formalización como todos los procedimientos a través de los cuales una persona busca adquirir el título de propiedad sobre un predio o realizar el respectivo registro del título con miras a consolidar el derecho de propiedad. Estos procedimientos están dirigidos a cumplir con los requisitos legales que en su momento se omitieron o que se consolidaron después de detentar la posesión material del bien.
Procedimientos para Consolidar el Derecho de Propiedad
Los dos primeros procedimientos buscan resolver las dificultades derivadas del sistema de registro de la propiedad inmueble, exigiendo un título con determinadas formalidades y su registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP). Frente al título, cuando el acto o negocio jurídico se extiende en documento privado o se realiza un negocio de palabra, este no cumple con la solemnidad de la escritura pública que establece el Código Civil y, por tanto, es inadecuado para transferir el derecho de dominio.
Tratándose de bienes herenciales, su partición debe constar en escritura pública o en la respectiva sentencia, que hace las veces de título. Además, existen consideraciones prácticas que también dificultan la transferencia del derecho de propiedad. En departamentos como Arauca, Meta y Bolívar, el tiempo promedio de desplazamiento hasta las ORIP es de más de dos horas, lo que representa una pérdida de tiempo de trabajo y costos elevados para los campesinos.
El tercer tipo de procedimientos son aquellos dirigidos a sanear la falsa tradición. A diferencia de los problemas con el título o su falta de registro, en que el vendedor es efectivamente el titular del derecho de dominio, en la falsa tradición el título transmite otros derechos que no son el derecho de dominio o no transmite ningún derecho, como en la venta de cosa ajena. Por ejemplo, cuando se venden los derechos y acciones herenciales sobre un predio.
Para sanear los problemas derivados de la falsa tradición, algunos programas plantean la posibilidad de adelantar las respectivas sucesiones por notaría en el caso de ventas realizadas por herederos, para que luego el heredero vendedor pueda realizar la respectiva escritura pública a favor del comprador que ya detenta la posesión material del bien. Finalmente, se presentan los supuestos de la compraventa de posesiones con antecedentes registrales, de mejoras en predio ajeno, ventas de cosa ajena y ventas de cuerpo cierto, teniendo únicamente derecho de cuota.
En el primer caso, el poseedor transmite un derecho precario e imperfecto al comprador, que espera perfeccionar el derecho cuando se cumpla el tiempo señalado en la ley para la usucapión. En los demás casos, estos negocios pueden ser un justo título que, aunado a la buena fe del comprador al momento de adquirir la posesión material del bien, lo faculta para adquirir el derecho de dominio vía prescripción adquisitiva ordinaria.
Limitaciones de la Formalización para la Titulación de Baldíos
Ahora bien, el proceso de formalización, que consiste en cumplir con una serie de requisitos que en su momento fueron omitidos o para demostrar que se han configurado los requisitos que la ley establece para la ocurrencia de la usucapión, solo puede adelantarse sobre bienes privados. En el caso particular de los baldíos, para obtener el título se requiere de un acto administrativo facultativo de la autoridad agraria que se denomina resolución de adjudicación.
Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no es posible adquirir la propiedad sobre estos predios a través de procesos de pertenencia. Esta interpretación ha sido avalada por la Corte Suprema de Justicia. Por tanto, incluir la titulación de baldíos dentro de la formalización es un error doctrinal, pues como se explicó, la adjudicación de los baldíos es un acto potestativo de la autoridad agraria que no depende del cumplimiento de ciertos requisitos. El ocupante que cumpla con las condiciones establecidas en la legislación agraria podrá, como mucho, tener una mera expectativa de derecho sobre el predio.
En contraste, el cumplimiento de las formalidades pretermitidas o de los requisitos legales para usucapir consolidan el derecho de propiedad, sin que se requiera el concurso de la voluntad de autoridad alguna. El trámite ante las notarías y la ORIP se limita a un control de legalidad y verificación del cumplimiento de los documentos y actos exigidos por la ley.
Como funciona el proceso de adjudicación de baldíos en Colombia
tags: #diferencia #entre #metodologias #y #estrategias #con