El gobierno chileno ha presentado un proyecto de Ley de Pesca con el objetivo de reformar profundamente la legislación actual, ligada a casos de corrupción que resultaron en el procesamiento y condena de parlamentarios. Esta reforma aborda temas cruciales como la sostenibilidad, la ciencia y tecnología, la prevención de la destrucción ecosistémica, la urgencia climática, la seguridad alimentaria, la trazabilidad sanitaria e inocuidad, y la equidad de género, entre otros.
Sin embargo, la discusión en la Cámara de Diputados ha sido marcada por la decisión de los parlamentarios de oposición de debatir uno a uno los 370 artículos de la ley. Esta dilación ha sido calificada como obstruccionismo por los integrantes de la Comisión de Pesca, lo que implica que el proyecto no vería la luz en el tiempo restante del actual gobierno.
La "Ley Corta" y el Legado de Corrupción
Frente a la constante obstrucción, el ejecutivo optó por presentar paralelamente el proyecto de Ley de Fraccionamiento a la Pesca. Este proyecto, de 15 páginas, busca discutir el “corazón de la Ley” que se pretende reformar.
Expertos en temas pesqueros y algunos parlamentarios coinciden en que esta estrategia, conocida como “ley corta”, es una táctica política que no aborda la modificación del legado corrupto de la ley vigente, la cual ha favorecido históricamente al sector industrial.
Cuestionamientos a la Legislación Actual
Uno de los principales puntos cuestionados de la ley actual es que, durante su tramitación, se establecieron acuerdos que permitieron a un grupo limitado de empresas pesqueras acceder a permisos de pesca por 20 años, con la posibilidad de renovarlos por otros 20 años más. Estas licencias fueron entregadas a empresas que demostraron tener una pesca histórica, es decir, que pudieron evidenciar años de actividad.
Esta medida otorgó a un grupo reducido de actores la capacidad de fijar los valores de toda una cadena de producción. Un claro ejemplo es el caso del jurel, donde la industria no solo pesca, sino que también mantiene plantas de procesamiento y establece el precio final del producto en los mercados nacional e internacional. Según los expertos, si no hay cambios al respecto, la ley en discusión mantendrá el orden actual, perpetuando el control del mercado por parte de un pequeño grupo de actores industriales, lo que a menudo desfavorece a los pescadores artesanales.
Matías Ramírez, diputado y miembro de la Comisión de Pesca, destacó la esencialidad de discutir sobre los actores que poseen las licencias actuales, afirmando que se podría haber modificado la forma de extracción de recursos y la cadena productiva, aspectos que no se abordan en el proyecto actual.
Propuesta de Licitaciones en la "Ley Larga"
A pesar de que el proyecto de fraccionamiento no incluye la discusión sobre las licencias industriales de 20 años renovables, la iniciativa original -la “ley larga”- sí aborda este tema. El proyecto original busca establecer un 50% de licitaciones, lo que implicaría que los permisos, antes otorgados por pesca histórica, se someterían a una subasta que generaría nuevos tributos para el Estado.
Verónica Ceballos Barrón, gerenta de Asuntos Públicos de Pescadores Industriales del Biobío, ha expresado su desacuerdo, argumentando que “es un error hablar de una licitación del 50% cuando la experiencia chilena e internacional en la OCDE dan cuenta de que las subastas son un mal mecanismo de asignación de recursos”. Por otro lado, el economista Andrés Gómez-Lobo, experto en asuntos pesqueros de la Universidad de Chile, explica que “licitar un 50% de los permisos podría dinamizar el ingreso de nuevos actores a la industria, ese es el peligro que ven los industriales que concentran el mercado”.
La Cuota del Jurel y la Pesca Artesanal
Chile es un líder mundial en la pesca industrial del jurel. La cuota global de esta pesquería, que es la cantidad autorizada a pescar a nivel nacional para evitar la sobreexplotación, fue de 824.272 toneladas en 2024, según datos de la Subsecretaría de Pesca. Además de la cuota global, Chile asigna una cantidad máxima de recursos a cada sector (artesanal e industrial).
El proyecto de Ley de Fraccionamiento busca dividir la cuota global de 18 pesquerías en el país, estableciendo la cantidad de recursos que pueden extraer los pescadores industriales y artesanales. Actualmente, la cuota del jurel se reparte en un 90% para la pesca industrial y un 10% para la pesca artesanal.
Propuesta de Nuevo Fraccionamiento
El proyecto de Ley de Fraccionamiento plantea un nuevo orden para la distribución de la cuota de jurel:
- En las regiones del norte (Arica y Parinacota y Antofagasta), la cuota del sector industrial variaría entre un 80% y un 90%, mientras que para el sector artesanal sería entre un 20% y un 10%.
- Los cambios más significativos se harían entre las regiones de Atacama y Los Ríos. Allí, la cuota de jurel para el sector industrial pasaría a ser de un 65% a un 75%, mientras que los artesanales tendrían de un 35% a un 25% de la cuota.
Aunque el proyecto asigna una mayor cuota a la pesca artesanal, expertos advierten que este cambio no alteraría la estructura actual de la cadena productiva desarrollada por la industria pesquera. Hernán Cortés, presidente del Consejo Nacional por la Defensa del Patrimonio Pesquero, explica que la mayor parte de las capturas artesanales se venden a la industria para la producción de harina y aceite de pescado, mientras que el consumo humano directo es marginal. Por lo tanto, en la práctica, “da lo mismo quién pesca el jurel, porque de todas maneras todo se vende a la industria”.
Cortés añade que el problema radica en que la industria controla el negocio y fija los precios, una situación que, según él, ha persistido desde la aprobación de la legislación vigente en 2012. Elisabet Soto, especialista en océanos de Fundación Terram, subraya la preocupación de que la discusión siga centrada en la “distribución de la torta” sin considerar que muchas pesquerías ya están sobreexplotadas o agotadas, una situación que podría agudizarse con el cambio climático.
Jurel: El súper alimento | Pescadores de altamar - T1E1
Críticas de la Industria al Fraccionamiento
La propuesta de fraccionamiento ha generado controversia, especialmente en la región del Biobío, donde la industria pesquera pronostica una pérdida de puestos de trabajo debido a la reducción de su cuota. Argumentan una posible incapacidad de las plantas de procesamiento para tener el abastecimiento necesario, lo que podría llevar a la detención de parte de las flotas dedicadas al jurel.
Verónica Ceballos Barrón, de Pescadores Industriales del Biobío, ha calificado la propuesta como una “señal negativa para la región” que genera efectos en cadena y mensajes preocupantes para el sector empresarial. Según Ceballos, el nuevo fraccionamiento “cambia drásticamente las reglas del juego y echa por tierra los compromisos efectuados por el Estado de Chile hace una década”. Además, argumenta que al aumentar la porción artesanal, Chile podría perder competitividad como potencia pesquera mundial.
Ceballos también indica que el nuevo fraccionamiento contradice los esfuerzos de los pescadores industriales por aumentar el consumo de jurel, ya que propone trasladar parte de esa cuota industrial (destinada a conservas y congelados) al sector artesanal, donde podría aumentar la producción de harina de pescado en detrimento de los alimentos para consumo humano directo.
Respuesta de Expertos y Parlamentarios
Respecto a las dudas sobre la pérdida de empleos, el académico Andrés Gómez-Lobo asegura que “el empleo agregado se va a mantener igual”. Explica que, si se tienen que extraer una cantidad determinada de toneladas, alguien las pescará y alguien las procesará. “La competencia es una forma de garantizar en el largo plazo más y mejores empleos. La política pública no puede garantizar empleos en una firma en particular, eso sería equivalente a decir que se va a aceptar la colusión”, afirmó.
Gómez-Lobo añade que la dinámica entre pescadores artesanales, industriales y plantas de procesamiento ya tiene una historia de comercialización, y aunque las condiciones de participación en el mercado variarán, “teniendo el recurso, habrá demanda”.
Para el diputado Ramírez, los planteamientos de la industria carecen de fundamento. Argumenta que la industria se escuda en una eventual situación desfavorable para la fuerza laboral, pero que los pescadores artesanales podrían absorber ese empleo, ya que “la misma industria es la que le compra los recursos a los pescadores artesanales”.
La férrea oposición de la industria al proyecto de Fraccionamiento, según Ramírez, se debería a la inclusión de un artículo transitorio en la Comisión de Pesca de la Cámara de Diputados que sanciona a la industria cuando, de manera fraudulenta o artificiosa, intente boicotear a la pesca artesanal, por ejemplo, si las plantas de procesamiento no reciben la pesca de los artesanales producto del aumento en su cuota.
Desafíos Legislativos en el Senado
La “ley corta” del ejecutivo ya fue aprobada por la Cámara de Diputados y avanzó al segundo trámite legislativo en el Senado. En la Comisión de Intereses Marítimos, Pesca y Acuicultura del Senado, el Senador Gastón Saavedra (Partido Socialista) pidió revisar la constitucionalidad del proyecto, argumentando que el cambio en los algoritmos de asignación de cuotas atenta contra el artículo 65 Nº3 de la constitución.
Los principales desafíos que el parlamentario cree que deberá enfrentar el Senado son las presiones de la industria y la necesidad de “salir de la sombra de la corrupción con que se aprobó la ley vigente desde 2012”.
El Caso de la Merluza Austral: Un Precedente de Vicios
El caso de la merluza austral ilustra los vicios de la ley vigente y cómo la ley corta podría mantener el status quo. La actual ley asigna el 60% de la cuota para los artesanales y el 40% para los industriales. El nuevo fraccionamiento aumentará la cuota artesanal en un 3% en Aysén y Magallanes, y un 10% en Los Lagos. Sin embargo, para los pescadores artesanales, estas diferencias porcentuales no implican un beneficio real.
En 2012, durante la tramitación de la actual ley de pesca, se autorizó el traspaso del 100% de la cuota asignada de merluza austral entre artesanales e industriales, una excepción sin restricciones. Este mecanismo ha generado un universo de “pescadores artesanales de papel” que venden sus cuotas a grandes empresas, concentrando la extracción y comercialización en el sector industrial. En 2023, la industria compró el 74% de la cuota artesanal de merluza austral en Aysén, el 98% en Magallanes, y el 23% en Los Lagos.
Este traspaso ha marginado a los pescadores artesanales que permanecen en el oficio, forzándolos a abandonar la pesca y exacerbando la concentración del mercado. Este ciclo amenaza con la desaparición de la pesca artesanal. Sin embargo, el traspaso del 100% de la cuota no será abordado en la próxima discusión del Senado.
Oceana ha alertado que esta situación privilegia a quienes no pescan, afectando a las comunidades pesqueras artesanales. Elizabeth Soto de Fundación Terram sostiene que el fraccionamiento, aunque presentado como el "corazón de la ley", es solo una distribución de la cuota global que no aborda los aspectos de fondo.
Historia y Recuperación del Jurel: Cooperación Global
La regulación pesquera en la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de Chile y en alta mar del Pacífico Sur se rige por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS). Este tratado otorga a los Estados ribereños derechos soberanos para la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos marinos, así como la obligación de tomar decisiones basadas en datos científicos y cooperar con los Estados pesqueros de alta mar.
Hace veinte años, el jurel enfrentaba serios problemas. Entre mediados y fines de la década del 2000, el stock estaba sobreexplotado y se dirigía hacia el colapso. A 200 millas náuticas mar adentro de la costa de Chile, los densos cardúmenes de jurel quedaban expuestos a las flotas de pesca chilenas e internacionales. Desde mediados de los 70, embarcaciones rusas, y luego de otros países, comenzaron a capturar esta rica población. Barcos chilenos se volcaron a su captura en aguas nacionales, adjudicándose la mayoría de los desembarques. Naves chinas, coreanas y de otras naciones pescaron mucho más allá de la costa.
Al principio, el jurel parecía ilimitado en las aguas aledañas a Chile. Los desembarques anuales pasaron de cientos de miles de toneladas en la década de 1970 a millones de toneladas en los 80 y 90. Así, la presión sobre el jurel creció sin parar, incluso cuando el número de especies caía dramáticamente entre mediados de los 90 y 2000. Gonzalo Pereira Puchy, Director Ejecutivo del Instituto de Fomento Pesquero (IFOP), señala que el jurel ha sido protagonista de una de las historias más exitosas de recuperación pesquera en la región.
Rol de la ORP-PS en la Recuperación
En una serie de reuniones internacionales que comenzaron en 2006, científicos pesqueros se propusieron recolectar información sobre el jurel en todo el Pacífico para evaluar la biomasa histórica y actual. Este fue el inicio de la South Pacific Regional Fisheries Management Organization (SPRFMO u Organización Regional de Pesca del Pacífico Sur - ORP-PS), creada en 2009 por iniciativa de Chile, Australia y Nueva Zelanda, y que actualmente cuenta con 15 miembros, incluyendo Chile, Rusia y Estados Unidos.
Mientras la SPRFMO se fusionaba a mediados de la década del 2000, en Chile se llevaba a cabo una reforma pesquera que resultó en un mejor manejo en aguas chilenas. El Consejo Nacional de Pesca (CNP) históricamente fijaba límites de captura fuertemente influenciados por los intereses pesqueros, señala el biólogo marino Eduardo Tarifeño Silva de la Universidad de Concepción. Chile se comprometió con el manejo cooperativo internacional del jurel en los inicios de la SPRFMO, incluso antes de las reuniones internacionales de 2006. En 2013, el país fijó su cuota anual igualando la cuota recomendada por la SPRFMO, basada en datos científicos.
En 2013, la SPRFMO fijó un límite de captura bajo, cerca de 450.000 toneladas, y lo mantuvo durante los siguientes cuatro años. Hoy, esta pesquería está muy cerca de la recuperación, alcanzando una biomasa de 17.7 millones de toneladas (Mt) en 2024, lejos de los 4.5 Mt registrados en 1997. Este proceso de recuperación ha superado las expectativas y se ha logrado gracias a una gestión responsable y colaborativa, donde la ORP-PS ha desempeñado un papel clave.
James Ianelli, biólogo de la United States National Marine Fisheries Service o NOAA Fisheries, señala que las estimaciones de población alcanzaron los cinco millones de toneladas en 2017 y deberán mantenerse allí durante varios años para poder declarar un triunfo oficial. La historia del jurel, aunque quizás no sea un triunfo definitivo, ya es un paradigma sobre cooperación global.
Principios y Propuestas para la Cuota Global
Un principio fundamental de la Ley General de Pesca y Acuicultura de Chile es que los recursos deben ser explotados basándose en el Rendimiento Máximo Sostenible (RMS). La recuperación del jurel, por encima de las expectativas, ha generado una diferencia entre la cuota de captura permitida por la ORP-PS y la biomasa disponible que permite acercarse al RMS.
Actualmente, la cuota de captura de jurel dentro del marco de la ORP-PS sigue aumentando en un 15% anual. Para este año, se ha establecido una cuota de 1.428 Mt, que representa solo el 28.5% del RMS del recurso. Sin embargo, el Comité Científico y Técnico de Chile ha propuesto un rango de cuota de entre 1.428 y 1.785 Mt para el mismo período, reflejando una postura precautoria, pero alineada con las proyecciones de biomasa y las estimaciones científicas que validan la sostenibilidad de mayores capturas.
El interés de Chile en proponer un aumento en la cuota de captura de jurel no solo responde al estado del recurso, sino también a la necesidad de asegurar su sostenibilidad a largo plazo y maximizar los beneficios económicos para las comunidades pesqueras. Dado que casi el 90% de las capturas de jurel se realizan dentro de la ZEE chilena, es válido que el país abogue por un aumento en la próxima reunión de la Comisión de la ORP-PS, basándose en los datos científicos disponibles.
Desde la perspectiva técnica, es preferible el mecanismo que se ha utilizado hasta ahora para especies migratorias y transzonales como el jurel: fijar una única cuota y luego repartirla. La cuota global es el primer eslabón en la regulación pesquera, que luego se subdivide entre artesanales e industriales. Para calcular la cuota óptima, es preciso modelar lo más fielmente posible la compleja evolución de la biomasa, lo que resulta mejor si se considera la realidad completa del país y los efectos que las capturas en una zona tienen sobre la disponibilidad del recurso en las restantes. Si las extracciones sustentables por zona están interrelacionadas, conviene fijarlas en un mismo proceso. La misma lógica respalda los intentos de coordinar la pesca a nivel regional (Pacífico Sur).
Es positivo que el Gobierno esté impulsando una modificación legal para que la cuota global pueda fijarse por especie, el único camino posible tras el dictamen de la Contraloría. Perfeccionar el sistema de fijación de la cuota global es un factor esencial de la solución, pero eso no resolverá todo el problema del jurel.